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我国地方社会信用立法实证研究

发表时间: 2021-03-23 09:13:56

作者: 小潽

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  摘要:当前,我国社会信用立法在地方先行的格局下已经取得一定成效,但在管理体制、联合奖惩、权益保护等方面尚存在一些问题,完善地方社会信用立法十分必要。

  通过梳理各省市社会信用规范性法律文件,分析地方信用管理体制、以联合奖惩机制为核心的信用应用、信息主体的权益保护之法律规定,总结立法问题和优势,能够为其他省市和国家社会信用立法提供可借鉴的经验,以提升信用建设的规范化制度化水平,推进国家治理体系和治理能力现代化。

  关键词:社会信用体系;地方社会信用立法;联合奖惩;权益保护

  人无信不立,业无信不兴,国无信则衰。“诚信”一直是中华民族的优良传统,在党中央、国务院的推动下上升至法治建设重要理念[1],尤其是在《国务院关于印发社会信用体系建设规划纲要(2014—2020年)的通知》中提出到2020年社会信用基础性法律法规和标准体系基本建立之后,全国各地加快了社会信用立法进程[2],逐渐覆盖政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信四个重点领域[3]。

  但就何为“社会信用”,至今没有统一概念,参考地方社会信用立法规定,可将其定义为“具有完全民事行为能力的自然人、法人和非法人组织,(在社会和经济活动中)遵守法定义务或者履行约定义务的状态”[4]。

  造成该局面的原因在于国家层面并未出台《社会信用法》,多数省(区)市的立法工作是在互相借鉴和参照政府文件的过程中不断探索[5]。

  然而,相继出台的地方社会信用法律文件也暴露出立法质量参差不齐的问题,其中,以信用管理体制存在一些漏洞、联合奖惩机制尚不健全、信息主体权益保护不到位较为严重。本文拟在梳理我国地方社会信用立法的基础上,分别从信用管理体制、信用应用、信息主体权益保护等方面,提出健全我国地方社会信用立法的建议。

  一、地方社会信用立法概况

  目前,我国社会信用体系建设在基础设施、奖惩机制等方面取得良好效果,地方社会信用立法已形成趋势,呈现出不同的信用立法模式。

  (一)各省市信用立法进展

  自1999年至2020年,我国社会信用体系建设经历了从“理论构建”到“全面和快速发展”的转变。特别是党的十八大以来,社会信用体系建设深入推进,各省(区)市信用立法工作全面展开[6]。

  从国家层面来看,除我国《征信业管理条例》《企业信息公示暂行条例》等专门性信用法律规范之外,尚有50余部法律和60多部行政法规涉及信用条款[7]。

  从地方层面来看,各省(区)市也陆续出台了近30部信用法律法规。本文通过北大法宝法律数据库、信用中国网站、各省(区)市政府网站等信息资源,对地方社会信用立法的主要规范性法律文件进行了汇总,具体情况见表1。

  从颁布时间分析,我国社会信用立法始于2011年的《陕西省公共信用信息条例》并于2017年进入成熟阶段,为其他省市制定并出台社会信用法律法规提供了完整模板[8]。

  具体看来,在地方社会信用立法进程中,2014年国务院发布的《社会信用体系建设规划纲要(2014—2020年)》作为我国第一个关于社会信用体系建设的顶层设计文件,以及2015年修订的《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)赋予设区的市地方立法权,均对地方社会信用立法起到了重要推动作用。因此,地方立法主体针对“社会信用”的专门立法在2017年迅速增加,2017年也被学界称为“信用立法元年”[9]。

  通过对地方社会信用立法年份统计,印证了总体增加这一走势,其中2020年受新冠肺炎疫情影响立法进程缓慢属于特例(见图1)。

  总体而言,我国地方社会信用体系建设工作在基础领域和关键环节均取得了重大进展:

  一是公共信用信息基础设施的完善,促进了公共信用信息互联互通;

  二是联合惩戒机制与红黑名单制度的实施,大大降低了社会“失信率”;

  三是信用信息主体权益保护机制启动,与我国《民法典》及正在制定的《个人信息保护法》相结合;

  四是信用服务市场的培育,带动了信用产业多元化发展;

  五是以信用为核心的社会经济治理机制全面发力,在示范区域、新型监管、信用教育、惠民措施等方面不断落实[10]。

  由此可见,地方社会信用立法已经具有坚实基础与较为丰富的实践经验。

  (二)地方社会信用立法模式

  不同的地方社会信用立法部门出台的规范性法律文件,有不同的效力层级。

  资料分析表明,地市级政府规章多是效仿省级政府规章,而地方政府规章在效力上低于同级地方性法规,在内容上多是对原规定展开的具体阐述,缺少一定的开创性。

  所以,在研究地方社会信用立法模式时,省级地方性法规最具有代表性和参考价值。

  1.地方立法模式

  归纳从省级行政区的信用立法情况分析,全国超过2/3的省份正在或已经出台信用法规与规章,主要为8个省份出台地方性法规、8个省份出台政府规章、9个省份正在紧张筹备地方性法规(见图2)。

  其中,地方性法规包括上海市、河南省、山东省已率先出台的《社会信用条例》,湖北省、河北省已出台的《社会信用信息(管理)条例》,陕西省、浙江省、辽宁省已出台的《公共信用信息(管理)条例》。

  不同的名称代表了不同的立法模式,也是立法调整范围的体现,在信用信息管理、信用应用、信息安全与主体权益保障、信用服务市场规范、信用环境建设、法律责任等方面存在一定差异,具体情况见表2。

  三种立法模式侧重不同的管理内容,综合全面型立法与社会信用信息管理的立法模式囊括整个“社会信用信息”,并没有区分公共信用信息与市场信用信息,公共信用信息管理的立法模式无疑是以公共信用信息的管理为落脚点。

  相较而言,综合全面型立法更偏向于社会信用整体建设,而后两者偏向于信用信息的管理。

  因此,在“信用服务市场规范”“信用环境建设”这种专门性与大范围的设置上呈现明显不同。值得注意的是,专章规定的内容也并非完全一致,因为每部法规都有各自的适用范围与调整对象。

  2.与相关法律的衔接

  社会信用立法作为开创性的法律事项,与现有法律之间的衔接就是一大挑战。这是立法界限问题,也关系到法律调整范围与社会信用信息的分类,是决定立法模式的重要因素。限于地方立法权的范围和边界,各省(区)市对该部分的规定较少。

  虽然社会信用立法与金融法律规范、民事法律规范、行政法律规范等存在内容交叉,但信用立法最大难点在于与《征信业管理条例》《政务信息资源共享管理暂行办法》等现行法律的衔接。

  原因在于征信业的信用管理以商务为主,政务信息资源主要在政务部门的数据共享交换系统之中,这便与社会信用体系建设倡导的“政务诚信、商务诚信、社会诚信、司法公信”出现重合。

  同时,信用立法与行政法律体系的冲突也较为显著,集中表现在法律责任方面。对此,地方社会信用立法的处理方式或是直接规定或是避开,难以评价哪个更为合适。但本文认为这种明示与默示的答复是当前较为平和的抉择,对国家层面的社会信用立法具有一定的借鉴意义。

  具体如下:

  一是与征信业的交叉,在态度上较为统一地仍适用征信业的法律法规,即社会信用立法对相关内容让位。例如,以上海市和湖北省为代表的立法模式只强调公共信用信息与市场信用信息的融合互动,以浙江省为代表的公共信用信息管理模式则避开了所有征信业务。

  二是与政务数据的配合,主要涉及公共信用信息管理边界。该问题的处理并没有与立法模式相呼应,多数省(区)市未涉及,但提及此内容的法律法规基本通过职责划分保持原有的政务数据资源管理方式。例如,《浙江省公共信用信息管理条例》第5条第3款规定:“县级以上人民政府确定的公共数据工作机构具体负责公共信用信息的归集工作。”

  三是在责任承担方面的规制。违法信息主体承担的刑事责任、民事责任较为清晰,但责任规定往往与行政责任有一定重合。对此,地方社会信用立法多是作出指引性规定,如《上海市社会信用条例》第49条规定:“违反本条例规定的行为,法律、行政法规已有处理规定的,从其规定。”

  事实上,各省市在“法律责任”专章一般根据不同主体划分责任明确罚则。从这一角度看,社会信用立法是在加强对现有法律法规的严格执行,属于衍生的二次规制,具有一定的前瞻性。

  二、地方社会信用管理体制的选择

  社会信用体系建设的管理体制一直是信用立法的争议点,即使解决了法律衔接问题会减少一些管理矛盾,但随着政务、商务、社会、司法四个领域的界限逐渐模糊,信用立法依旧面临机构职责划分和平台机构设置的难题。

  (一)机构职责划分

  社会信用体系建设是一项庞大的基础工程,立法工作与法律实施也关系到政府及其部门、信用服务机构与行业协会、企事业单位、媒体和公众等多方群体。

  其中,地方立法要解决的便是管理机构和职责分配的问题,包括信用体系建设中政府的角色、信用主管部门及职责的确定、其他部门的职责等,这是平衡社会信用体系建设管理主体关系的关键环节。

  梳理发现,目前地方社会信用立法对机构职责的规定具有四个特点:

  第一,政府职能规定较为统一。政府作为社会信用体系建设的领导部门,各省市的信用立法基本一致,即采用“政府主导、统筹推进”的管理方式,只是在语言表述上略有差异没有实质影响。

  第二,发展改革部门的职责划分不一。一些省市将发展改革部门明确为信用主管部门,负责综合协调与监督管理工作。

  但是,也有一些地方只规定了“信用管理部门”,却没有具体表述是哪个部门,例如《上海市社会信用条例》第4条第2款规定:“市和区社会信用管理部门负责社会信用工作的综合协调和监督管理,组织拟订各项政策措施并负责协调实施。市和区人民政府其他部门应当在职权范围内,协同做好社会信用工作。”

  笔者调研得知,上海市目前的社会信用管理部门也是发展和改革委员会。而依据相关政策文件,社会信用体系建设工作一直是政府推动、发展改革部门牵头落实[12],因此把发展改革部门作为信用管理主管部门更符合发展实际。

  第三,与征信机构、政务数据管理机构的职能分配和法律衔接相呼应。主要体现为避而不谈或是使用简短条款说明,比如《湖北省社会信用信息管理条例》第5条第4款规定:“征信业监督管理机构依照法律、行政法规的规定,做好金融信用信息和征信机构的监督管理工作。”但是,最终的实践落实依旧是按不同法律规定维持目前分配格局。

  第四,其他相关部门的职责规定均是原则性立法。一般列举财政、公安、教育、工信、环保、住建、民政、市监局、法院、检察院等部门,规定各司其职或作好协调工作。需要关注的是,各省市陆续设立大数据管理局,是否将其与政务数据管理机构作类化处理还需要实践验证,但毫无疑问的是会与信用信息的管理存在内容交叉。

  (二)平台运营机构

  截至2019年底,全国信用信息共享平台已联通40多个政府部门、各省(区)市和50多家市场机构,信息归集量超过380亿条。由此可见,全国各地的(公共)信用信息系统(平台)是社会信用体系建设的信息汇集地,具有桥梁般的作用,也成为当前各部门发展的特殊资源,相应地,平台系统运营机构的设置尤为重要。

  分析发现,目前平台运营主要有三种形式:

  第一种是以湖北省为代表的两级结构,即“政府—信用信息中心”;

  第二种是以河北省、浙江省、山东省为代表的三级机构,即“政府—发展改革部门—社会(公共)信用信息管理(工作)机构”;

  第三种是以上海市、河南省为代表的未明确规定一类,即直接指出平台运营机构,没有划分属性。

  例如,《上海市社会信用条例》第11条规定:“市公共信用信息服务中心负责建设、运行和维护市公共信用信息服务平台……”。

  以上三种形式明示或默示了平台运营机构不同的层级和属性,但是国家公共信用信息中心是国家发展改革委直属事业单位。有必要通过立法对此进行统一规定,即运营机构应以发展改革部门内设事业单位的形式负责公共信用信息平台的设立、运行和维护,避免管理冲突与职权重合,减少机构设置弊端。

  三、信用联合奖惩机制的构建

  打造“守信者受益、失信者难行”的氛围离不开对守信联合激励和失信联合惩戒机制的构建,也是当前社会信用立法的重点难点与社会价值的实现路径。但是,目前地方社会信用立法对联合奖惩机制的设计并不完善,联合奖惩的法律依据和标准均存在一定的漏洞,亟须改善。

  (一)联合奖惩的法律依据

  当前,联合奖惩机制的实施依据主要有司法解释、地方性法规、地方政府规章、政策性文件,显然具有不同的效力,低层级的法律依据影响联合奖惩措施的合法性。由于地方政策性文件权威性不足,使得联合奖惩的合法性难以得到保障[13]。

  实践中,法院对失信被执行人的联合惩戒措施最为有效,但并不代表来源于司法解释的联合奖惩措施便具有完全的正当性。

  《最高人民法院关于限制被执行人高消费及有关消费的若干规定》第3条规定:“被采取限制消费措施的被执行人,子女不得就读高收费私立学校。”如此具有威慑力的规定,与对失信被执行人进行考公务员、入党、入伍、子女入学等限制遭到了较多的社会质疑。

  根据《立法法》第82条,诸类措施是否增加了公民义务、减损了公民权利值得商榷[14]。相较而言,地方社会信用规范性法律文件成为联合奖惩制度有力的法律依据。

  目前,各省市出台了8部省级地方性法规、5部地市级地方性法规、16部地方政府规章,对联合奖惩机制的规定存在一定差异。

  而根据《立法法》相关规定,地方社会信用立法属于排除“中央专属立法、地方性事务”的其他事项,有一定的立法自主权,但也受到立法部门层级的限制而影响法律效力。

  考虑到社会对信用法律规范的接受以其权威性、稳定性为前提,地方社会信用立法应在自身权限范围内结合实际立法,将多种守信行为与失信行为纳入管理范围。

  这在一定程度上也催动着国家层面《社会信用法》的出台,避免地方社会信用立法在联合惩戒机制的设定上各成体系,减弱社会信用的价值。

  (二)联合奖惩的标准落实

  联合奖惩机制应避免激励和惩戒不当的情形,需要明确标准。根据2017年国家发展改革委、中国人民银行印发的《关于加强和规范守信联合激励和失信联合惩戒对象名单管理工作的指导意见》,原则上由社会信用体系建设部际联席会议成员单位或者国家其他行业主管部门按照市场监管、社会治理和公共服务职责研究制定“国家联合奖惩合作备忘录”公布统一标准后,认定部门进行红黑名单的确定。

  截至2020年10月,国家出台了51个联合奖惩合作备忘录,涉及税务、证券期货、民航、铁路等领域,规定了联合奖惩的对象、方式、信息共享渠道等内容[15]。

  但是,联合奖惩合作备忘录和红黑名单并不一一对应,红黑名单统计标准不一,又与重点关注名单产生混淆,不利于管理。并且,备忘录奖惩措施的部分权限并未全部下放到地方部门,导致执行部门与地方部门出现不对应的情况[16]。

  对此,一些地方的社会信用立法在“信用信息使用”或“守信激励与失信惩戒”为主题的章节进行了相关规定:

  一是与国家标准的对接,规定相关部门“制定守信联合激励和失信联合惩戒对象认定标准”或“列明联合激励惩戒的具体事项、实施对象、实施手段、实施主体、实施依据等内容”,向社会公布。

  二是奖惩措施的具体执行,包括实施联合奖惩措施的条件、主体、对象、方式等基本问题。但是,河北省没有明确严重失信主体的构成条件、惩戒措施等内容,与其他省市对信息主体失信程度的规定有所出入。

  即使均对严重失信主体采取了惩戒措施,上海、山东、河南、湖北、河北、辽宁等省市的规定也不尽相同。

  例如,《上海市社会信用条例》第31条较为原则性地规定限制进入相关市场、相关行业、任职资格、金融业务、公共政策、荣誉称号等措施。而《山东省社会信用条例》第30条的规定更具体,比如限制乘坐飞机、高等级列车和席次等。

  因此,地方社会信用立法应当关注联合奖惩机制的实施。

  一方面,统一地方社会信用立法的联合奖惩标准。不仅要求尽快制定《社会信用法》,避免地方部门过度的自由创新,还应规定一些部门和单位不能乱奖惩,不得越权制定。

  比如,地方制定的联合惩戒标准不得超越国家层面立法规定的条件、处罚种类和幅度等,不得过度限制,避免对信息主体的“二次处罚”[17]。

  另一方面,地方社会信用立法规定要原则与具体情况相结合,增加奖惩规定的可操作性,不能仅仅纳入失信名单。以合作备忘录为依据,落实程序、对象、条件、手段等基本环节,增加红黑名单的准确度和系统融贯性[18]。

  例如,遵循比例原则和关联性原则,一般失信行为采用一般措施,严重失信行为采用联合惩戒的特别措施。

  四、信息主体权益的保护

  在互联网、大数据时代,信息主体的信息安全变得异常重要,尤其是备受关注的个人信息。信息主体的权益保护,关乎公民切身利益,也是地方社会信用立法与社会信用体系建设的重点。其中,个人信息保护与信息主体权益救济,成为信息主体权益保护的重中之重。

  (一)个人信息保护

  当前,针对个人信息保护的法律较为宽泛,专门性法律《中华人民共和国个人信息保护法》尚在制定之中,其他法律规范在公法、私法、社会法领域有不同规定。社会信用法领域,个人信息保护在《征信业管理条例》中以原则性规定为主,在地方社会信用立法规定中以排除外来侵害的实体保护为主。

  例如,《上海市社会信用条例》第6条规定:“社会信用信息的归集、采集、共享和使用等活动,应当遵循合法、客观、必要的原则,确保信息安全,不得侵犯国家秘密、商业秘密、个人隐私和其他个人信息。任何组织和个人不得非法收集、使用、加工、传输自然人的社会信用信息,不得非法买卖、提供或者公开自然人的社会信用信息。”第14条规定了采集个人信用信息需当事人的同意、不得采集及禁止采集的个人信息;第20条规定了社会信用信息主管部门禁止实施的行为。河南、山东、湖北、浙江等省份在其条例的总则和分则部分也作出了类似规定[19]。

  个人信息从来都不是单一性质,而是游走于公法与私法的基础数据之一,决定了社会信用立法还应协调其他法律规定。在私法领域,《中华人民共和国民法典》(以下简称《民法典》)第1034条对“个人信息”作了解释:“个人信息是以电子或者其他方式记录的能够单独或者与其他信息结合识别特定自然人的各种信息,包括自然人的姓名、出生日期、身份证件号码、生物识别信息、住址、电话号码、电子邮箱、健康信息、行踪信息等。”整部《民法典》通过总则与分则呼应、集中与分散结合、原则与例外并举的方式,在私法领域构建了一个完整的个人信息法框架[20]。

  而在公法领域,行政许可、行政处罚、政府信息公开等法律法规设定了部门义务。所以,有关个人信息保护的社会信用立法还应遵循限制公权保护私权这一基本要求[21]。

  (二)信息主体权益

  救济地方社会信用立法尚处于探索和创新阶段,容错机制必不可少。设置并完善信息主体权益救济机制,是对信息主体的权益保护,也是对社会信用体系建设的发展[22]。

  目前,地方社会信用立法对信息主体所具有的救济权争议较大。

  一方面,各地规定的信息主体权利存在差异。上海市、湖北省、河北省等均赋予信息主体知情权、异议权、删除权、修复权,但辽宁省却没有规定删除权,浙江省仅规定了异议权、修复权,河北省还规定了行政诉讼权。

  另一方面,权利对应的具体内容不尽相同。最具代表性的是删除权,湖北省、河北省规定删除的内容是正面信息,以表彰奖励、志愿服务和慈善捐赠等信息为主;上海市规定的删除内容是负面信息,来源于行政机关或法院的失信信息。但是,同是对负面信息的处理,河南省、山东省的规定又不同于上海市,而是使用“撤销或者变更”更为多元化的方式。

  并且,在时间的规定上也截然不同,上海市为“市公共信用信息服务中心应当在收到该书面告知之日起的三个工作日内在数据库中删除该信息”,河南省是“相关单位应当在收到更新信息之日起一个工作日内撤销该失信信息”,山东省规定“自撤销或者变更之日起三个工作日内向公共信用信息平台报送,公共信用信息平台应当及时撤销或者变更该信息”。

  信息主体的救济权利是否包括知情权、删除权、异议权、修复权、复议诉讼权,地方社会信用立法难以给予准确答复,需要国家层面的社会信用基本法进行统一规定,增强法律保护的稳定性,提高信用立法的社会价值[23]。

  因此,根据社会信用体系建设实践及信息主体权益保护的特殊性,提出以下建议:

  一是涵盖知情权这一基本信息主体权益;

  二是设置信用异议权使主体对有误或遗漏的信用内容进行异议;

  三是设置信息记录删除权,实现正面信息主动屏蔽以及失信信息可变更可撤销的规定;四是设定信用修复权,保障信息主体通过主动履行义务、纠正失信行为等方式减少失信损失、消除不利影响后,对以往的失信信息进行修复;五是设置信息主体复议诉讼权,提供相应的行政与司法救济,为信息主体提供全方位的法律保护[24]。

  地方社会信用立法先行是国家重大制度改革的必然要求,多地区、多层级的试验和创新,是社会信用体系在规范制度建设中的发展。地方社会信用立法不仅促进“信用+”的生活方式从新概念转变为新常态融入民众社会生活,而且提供史无前例的信用立法经验,优化了营商环境。

  但是,开创性的地方社会信用立法也在管理体制设置、信用应用、信息主体权益保护等方面存在一些局限。

  因此,梳理各省(区)市社会信用立法规范,从实证角度分析地方社会信用立法模式与管理体制,指出联合奖惩机制在法律依据与执行标准方面的完善方向,为信息主体提供更多的权益保护和救济,具有一定的必要性。

  当然,社会信用体系建设与各级社会信用立法仍在进行,上述建议还有待实践检验,需要更深入的研究为我国地方社会信用立法提供可行性建议。





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